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（一）集體出售的土地所有制基礎——分層地契 1.新加坡的土地制度簡介

新加坡的國土面積共有719.1平方公里（2015年），總人口564萬人（2018年6月），平均每平方公里上約有7800人，土地資源極其稀缺。從土地所有制上看分國有土地和私有土地兩大類，其中國有土地又分政府所有和公有[1]，私有土地分永久產權、999年、99年等不同期限，以99年為主。目前政府所有的土地約占53%，公有土地約占27%，私有土地只占20%左右。

土地市場也相應地分為兩大部分。一是由政府出售國有土地，和我國現行土地招拍掛制度類似。土地出售給私人後即視為私有，但所有期限統一為99年。二是私人土地市場，包括私有土地出售，以及將之前從政府手中買來的土地二次出售，集體出售也是其中一部分。

新加坡的住宅以政府建設的公共住房——組屋為主，約80%的人居住在組屋中。只有購買私宅才可以獲得相應的土地所有權，購買組屋並不能獲得，因此集體出售制度目前也僅僅是針對私宅而言。

2.常見的私宅土地所有權分配方式——分層地契

集體出售程序針對的是所有「分層地契」的地塊。所謂「分層地契」（Strata）就是一個地塊同時存在多個所有人，土地所有權在這些人中按比例分配。新加坡法律中將持有分層地契的所有人稱「附屬所有人」（subsidiary proprietor）。為便於接受和理解，本文中統一將「附屬所有人」簡單化地稱之為業主。

根據《土地所有權（分層）法案》（Land Titles (Strata) Act），如果一個地塊需要對產權進行分割或合併，可向土地局（Land Authority）下設的土地權利註冊處（Land TitlesRegistry）提交申請書及分配方案。新開發的地塊，在提交分層地契註冊申請前需依《邊界和測量地圖法》（Boundariesand Survey Maps Act）經首席測量師認可。明確分層地契份額也是獲得出售許可的必要條件，因此居民在購買房屋時就知道自己的分層地契份額。公眾也可以通過土地局的信息系統查詢到每一個地塊的權屬信息。

新加坡的土地資源稀缺，住宅以多層和高層建築為主，大部分私宅的土地所有權都是「分層地契」。關於集體出售的許多規定都與分層地契份額有關。例如，要申請集體出售，樓齡10年以上的要取得擁有至少80%分層地契份額的業主同意，樓齡10年以下的需要至少90%。在與集體出售相關的投票程序中，每一票的權重也根據該業主所擁有分層地契的多少而定。

3.分層地契份額的計算

業主擁有的分層地契份額與擁有的房屋面積相關，但並不直接等於擁有房屋面積的占比。在住宅項目中，通常業主的分層地契份額根據所擁有的房屋面積，按照50平方米的間隔階梯式增加。在單一用途的商用項目如辦公樓和購物商場中，一般會由發展商所聘請的專業測量師設定該項目的地契份額。商業與居住綜合體的分層地契份額計算方法較為複雜，通常商業部分業主持有的地契份額較大。

（二）集體出售誕生的背景和政策演變 1.以市場代替國家徵用

集體出售是在倡導市場化推動城市更新、提高土地利用效率的大背景下出現的。

新加坡也有與我國類似的征地制度，由政府將未充分開發的土地進行收購，再以招拍掛的方式轉讓給發展商。在20世紀80年代以前，這種方式幾乎是新加坡發展商獲得土地的唯一途徑。當這些土地最終被用於私人開發而不是促進「公共利益」，徵用的正當性遭到質疑，政府將低價徵用高價售出的行為也飽受詬病。因此新加坡從20世紀80年代末開始，逐漸走向以市場力量增加私人開發用地供給，及實現部分規劃目標。

2.持續追求集約用地

新加坡作為一個島國，土地資源極度稀缺，發展空間受到嚴重製約，集約用地的發展思路也不斷在強化。1993年，新加坡制定的城市規劃更新規劃提出，為提高土地利用效率將允許地鐵車站附近或市區的黃金地段提高建築容積率，但前提是分層地契房產的全部持有者必須一致同意出售。這便是最初的集體出售制度。

1994年，新加坡負責城市更新的機構——市區重建局（UrbanRedevelopment Authority，簡稱URA）在其發布的規劃中明確提高了多幅住宅用地的容積率上限，力求在人口增長的同時讓居民擁有更加舒適的住房。這些地塊因此具有了新的開發價值，增加了集體出售的市場需求。第一起集體出售成功案例也在1994年應運而生。

3.從須100%同意到80%同意即可

最初集體出售的先決條件是需經過業主的一致同意。由於這個門檻較高，集體出售在早年常常因少數業主的反對意見而失敗，總體成功率約為30%，影響了政策目標的實現。於是新加坡政府在1997年啟動了相關法律的修訂工作，力求讓每塊土地實現最大開發潛能。其中最重要的修改內容就是將同意率的門檻放寬，如果建築年限在 10 年以下，需獲得90%的業主同意，如果超過10年只需80%的業主同意。

此項修訂引起了很大爭議，反對修訂者認為修改後的法律將侵犯反對集體出售者的私人財產權。而支持修訂者認為，集體出售中含有提高土地利用率、改善城市環境等公共利益因素，因此即便個人因經濟上、感情上還是其他原因不願意離開舊居住地，也要遵循「少數服從多數」原則，保障實現公共利益。經歷了長時間的爭論後，新加坡國會於1999年10月通過修訂《土地所有權（分層）法案》（Land Titles (Strata) Act），集體出售由此迎來了發展高潮。

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2007年和2010年，新加坡國會又兩次對《土地所有權（分層）法案》進行了大規模修訂，在原有制度框架的基礎上不斷細化完善，力求集體出售制度能獲得更加廣泛的應用。

（三）集體出售與規劃的密切關係 1.新加坡的規劃體系

新加坡的規劃體系主要由概念規劃(Concept Plan) 和總體規劃（Master plan）構成。概念規劃主要是對空間布局、人口規模、總體發展思路、基礎設施體系等進行方向性的規劃，與我國的「城市總體規劃」比較接近。總體規劃既包括功能區劃分、各區域近期發展計劃等較為宏觀的信息，也包括重點發展項目、每個地塊的規劃限制等具體信息，接近於我國「五年規劃」與「控規」的綜合。

早年的規劃體系中還包括開發指導規劃。20世紀80年代的開發指導規劃將新加坡細分為55規劃分區(Planning Areas)。1997年底完成了每個分區的開發指導規劃，以土地使用和交通規劃為核心, 制定土地開發指導細則，在此基礎上進行土地銷售與開發控制。後來開發指導規劃與總體規劃合併。

2.規劃調整，激發集體出售動力

規劃與集體出售關係密切，它賦予地塊提高容積率的空間和轉變土地用途的機會，提高地塊增值空間，是集體出售成功實現的基礎前提。

總體規劃每5年發布一次，中途也可能隨時調整，最新版發布於2019年。公眾可在新加坡市區重建局（URA）的網站上查看到總體規劃的信息，從區域發展方向到每一個地塊的最新規劃用途、容積率上限、紅線等。規劃信息以文本、圖片、電子地圖等多種方式呈現，便於公眾查看和理解。通過電子地圖不僅可看到容積率等規劃信息，還可看到人口統計信息、近期租金和售價走勢、哪些地塊政府要賣、哪些要重新發展等諸多內容（圖1）。一旦地塊規劃內容發生變化，便意味著獲取土地溢價受益的機會。官方也會針對老舊居住區的更新改造需求從規划上增添居民出售土地和房產的機會。

圖1 新加坡總體規劃（2019年版）電子地圖（局部）

另外，一些老舊建築的實際容積率高於當前規劃限制。這種情況下，只要重新開發後不改變建築用途，仍可沿用舊建築的總樓面面積。這一政策保證了更多老建築有機會加入到市場化的更新改造中來。

3.專項計劃提高更新盈利空間

除系統性規劃外，新加坡政府推出的一些專項計劃也會帶來集體出售機會。如2009年推出「打造翠綠都市和空中綠意」（Landscaping for Urban Space and High Rises，簡稱LUSH）計劃及後續的2.0和3.0版，旨在鼓勵通過立體化增加綠色空間，間接上也使發展商可以通過將綠地「上樓」的方式提高整個地塊的利用率，提高了土地增值空間。2019年推出的中央商業區獎勵計劃（CBD Incentive Scheme）提出，CBD現有辦公建築如果改為住宅和酒店用途，容積率可提高25%至30%。同年推出的策略發展項目獎勵計劃（Strategic DevelopmentIncentive Scheme）旨在鼓勵劃定區域內的兩個相連地塊合併後重新開發（主要為商用或綜合發展用途），獎勵包括提高建築容積率、改變土地用途和使用比率以及提高建築高度等。

4.允許付費突破規劃，增強運作的靈活性

在新加坡，規劃並非「鐵板一塊」，在符合基本規劃要求的前提下，發展商或者土地所有人可申請提高土地開發強度，或改變土地用途。由此，對土地所有人或買方而言可以獲得更靈活的開發運作空間，對城市而言可以促進市場化的城市更新，包括以拆除重建和改擴建的方式。

想改變土地用途或者提高容積率的人，必須支付發展費（development charge,簡稱DC）或者土地溢價費（differential premium，簡稱DP）。沒有限制性契約的土地轉換用途或提高開發強度時,須支付發展費。擁有國家限制性契約的發展商在轉換土地用途或提高土地開發強度時, 須支付溢價費。兩者雖然名稱不同、主管部門不同、徵收對象略有差異，但本質是一樣的，都是要求申請人將土地增值部分的50%交給政府[3]。對於沒有限制最高開發強度的地塊，申請人可自由選擇繳納發展費或是溢價費。

兩者的計算方式接近。一般的地塊依據國家發展部公布的發展費表（DC table of rates）計算。發展費表即按照規劃分區和土地用途類型列出相應的計算標準的表格（如圖2），在每年的3月和9月分別根據市場行情修訂一次。2020年3月公布的發展費表將土地分為118個分區和9種用途，除少數偏遠區域外，含地權的住宅（B1類）計算標準在每平方米0.3萬新元-1萬新元不等，不含地權的住宅（B2類）標準大體為含地權住宅的1.5-2.5倍。發展費的計算公式是申請建設的總面積減去開發基線，也就是規劃允許建設的面積，再減去可以享受的豁免部分。計算時還會結合歷史規劃情況、土地剩餘使用年限等因素扣除一些豁免項。溢價費也是根據發展費表計算出開發或改造前後的土地價值差（包含因改變用途和增加容積率兩方面帶來的增值），再乘上係數（適用於存在土地使用期限的地塊）。有特殊限制的地塊則需要申請通過首席估價師計算確定。如果申請人對根據發展費表計算出來的結果不滿，也可以申請由首席估價師計算。

圖2 新加坡發展費表和土地用途分類表（局部，2020年3月版）

[1]公有即非官方機構持有，如負責組屋建設管理的建屋房產局（HDB）、民航局、港灣局、社會團體等。

[2]依據法律規定適當增加反對者的獲益除外，詳見本文第三部分。

[3] 2000年新加坡政府將土地溢價費的收取標準從土地價差的100 %減至50 %。

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