2016年中央經濟工作會議首次提出，要堅持「房子是用來住的，不是用來炒的」的定位，要求回歸住房居住屬性。黨的十九大報告再次強調了「房住不炒」的定位，提出「加快建立多主體供給、多渠道保障、租購併舉的住房制度，讓全體人民住有所居。」今年，「房住不炒」又一次出現在政府工作報告中，明確了穩地價、穩房價和穩預期的「三穩」目標。當前，我國常住人口城鎮化率已達到63.89%，城市數量達687個。隨著城鎮化的高速發展，城市發展的重點已由「增量擴張」轉向「存量優化」，如何有效盤活存量住房資源、規範發展住房租賃市場是「十四五」時期的重要議題。
新加坡自1965年8月正式宣告獨立以來，經過幾十年的發展，不僅成為「亞洲四小龍」之一，同時在城市保潔方面有著「花園城市」的美譽。作為一個人口密度較高的島國，新加坡從20世紀60年代髒、亂、差的「貧民窟」形象提升成為「宜居」的國際化都市，其城市建設的成功經驗值得借鑑。本文著眼於新加坡住房體系的更新實踐，分析其「居者有其屋」的成功經驗，以期為我國城市更新提供啟示意義。
作者：李婧，華南理工大學公共政策研究院研究助理、政策分析師。
政府強力推動，法律體系完善
新加坡的住房體系中，政府一直發揮著重要的推動作用。
一方面，新加坡政府通過設立專門的機構，統籌保障住房的供給。20世紀60年代初期，與東南亞很多城市一樣，新加坡面臨著住房短缺、失業率高、貧窮骯髒、傳染病高發等城市問題。
1961年，新加坡經濟發展局（Economic Development Board, EDB）成立，標誌著新加坡大規模工業化運動的展開。此時，大量勞動密集型產業的形成進一步加重了城市中心區的嚴重擁擠。[1]據相關調查資料顯示，這一時期有超過80%的家庭與他人共用住房，50%的住戶處於極端擁擠，22%擁擠但不嚴重，28%不擁擠。[2]
在這一背景下， 1960年，新加坡成立了建屋發展局(Singapore Housing Development Board, HDB），取代了原先由殖民地政府組建的新加坡改良信託局（Singapore Improvement Trust, SIT），並開始建設公共住房（組屋），以安置和疏散人口。
1964年，新加坡提出「居者有其屋」計劃，由政府保障中低收入群體的公共住房。同年為提升拆遷安置工作的效率，新加坡市區重建局(Singapore Urban Redevelopment Authority，URA)成立，其職責包括發展規劃、開發控制、歷史保護等，同時負責編制概念規劃和總體規劃。[3]
另一方面，新加坡通過概念規劃（Concept Plan）、總體規劃(Master Plan)以及開發指導規劃（Development Guideline Plan）三級規劃體系，提供全面融合的規劃制度。[4]
新加坡概念規劃是綜合性的長期規劃體系（40-50年的發展），確定長期土地使用政策，與我國的國土空間規劃相似。
新加坡總體規劃主要側重於實施層面的發展控制，是中期性的規劃體系（10-15年的發展），依據概念規劃中的宏觀政策，為地區提供實施性規劃，與我國的控制性詳細規劃相似。
開發指導規劃則是在總體規劃的框架下，將新加坡劃分為5個規劃區域（DGP regions），再細分55個規劃分區（planning areas），制定編制分區域的指導規劃，具有很強的實施性。組屋的選址和規劃就是依照新加坡的規劃體系，由總體規劃確定土地開發強度分區，概念規劃確定土地利用及新鎮體系布局，在控制和引導層面對住房建設提供了有力的法制保障。
在政府的強力推動模式下，新加坡形成了以公共住房為主、私人住宅為輔的住房體系。新加坡的公共住宅不僅滿足了居民的住房需求，同時以可持續性為目標實現社會融合。1989年頒布的《民族融合政策》中規定，組屋必須按照各種族人口比例設定，形成種族混居。
2012年推出的「多代同購優先計劃」，為父母與已婚子女聯合申請的家庭提供優先權，鼓勵跨代際混合居住。[5]此外，隨著「主要翻新計劃」「家居改進計劃」 「再創我們的家園計劃」等住房更新政策的推進，組屋的社區服務功能日益完善，逐步滿足居民日益增長的住房品質需求，實現「居者有其屋」的核心目標。
政府主導的市場化運作模式
新加坡的住房體系實行以政府為主導的市場化運作模式。
首先，土地以國有為主，政府不依賴土地財政。對於作為「城市國家」的新加坡來說，面對稀缺的土地資源，如何最大化且高效的配置土地是十分重要的。
為解決住房問題，1966年新加坡頒布的《土地徵收法》中就已規定，在滿足公共利益需求的前提下，賦予政府可低價徵用土地的權力，為新加坡大規模低成本組建組屋提供了土地保障。經過幾十年的發展，新加坡國有土地面積占比由建國初期的44%增長至2006年的87%。[6]
新加坡以國有土地為主的模式使政府在土地的規劃、出讓、管理等層面擁有主導權，為建屋發展局提供廉價土地以用於開發建設組屋，有效促進稀缺土地資源的集約化運作。
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{nextpage}其次，組屋的價格由政府統一定製，遵循居民可負擔原則。組屋的價格定製以居民收入水平作為參照，房價收入比控制在3-4倍，相當於普通居民年薪中位數的3-4倍。此價保證了90%的家庭可承擔三房式組屋的價格，70%的家庭可承擔四房式組屋的價格。[7]
對於組屋的申請人，建屋發展局有著嚴格的資質要求。申請新組屋的家庭必須至少2名新加坡公民或1名新加坡公民和一名永久居民組成的家庭，且家庭月收入不得超過12000新幣。申請二手組屋則沒有月薪限制，且兩名永久居民組成的家庭也可以申請二手組屋。
另外，政府也為購房者提供了額外安居津貼、家庭津貼和近居購屋津貼三項補助金方案，為中低收入家庭提供幫助。
再次，中央公積金制度為組屋建設提供資金支持，同時支持居民購房。新加坡的中央公積金是在立法規定下的強制性個人長期儲蓄，不屬於政府預算。
從個人的角度看，該制度規定雇員和僱主依照雇員工資的一定比例，按月繳納存入中央公積金，用於養老、醫療、購房等。據相關數據顯示，新加坡中央公積金用於購買住房占比最重，約為47.1%，其次是養老占比24.4%，用於醫療9.2%。[8]雇員可提取個人公積金帳戶的儲蓄金購買組屋、償還房貸，或支付印花稅等其他相關費用。
從運營層面來看，新加坡中央公積金的運營由中央公積金局負責。除了雇員個人提取外，其餘約80%的公積金主要用在住房和基礎設施建設以及投資，保障了公積金用於住房補貼的可持續性。
與經濟發展和產業結構相匹配
新加坡的住房建設階段與其經濟發展和產業結構密不可分。20世紀60年代工業化初期，新加坡面臨著城市環境惡劣、人口嚴重擁擠、住房嚴重短缺等問題。這一階段新加坡的城市更新是以清除貧民窟、改善物質環境為目標，開始大規劃建設組屋。
20世紀70年代步入工業化後期，隨著經濟水平的提升與工業化的發展，新加坡的產業結構由勞動密集型轉變為技術密集型，城市更新以商業區的更新和現代化建設為重點，引入概念規劃，形成了兩級規劃體系。
1970年，建屋發展局實施「職業與居住接近」政策，規定社區20%的用地為工廠用地，鼓勵新建跨國公司及工廠，提倡發揮「個人生產力」，為組屋居民提供就業機會。1979年，建屋發展局對「核心家庭」和「擴大家庭」進行了劃分，明確了申請組屋的資質要求。[9]
20世紀80年代以來，新加坡邁入高收入國家行列，產業升級轉型帶來了社會經濟矛盾，城市更新重點關注轉向提升城市質量兼顧歷史遺產的保護。
1982年，建屋發展局提出三代家庭申請組屋具有優先權，鼓勵代際共同居住。1987年「新人口政策」的實施，為三孩家庭提供了優先權。[10]隨著組屋市場化進程的加快，1989年，新加坡頒布了《民族融合政策》，提出了種族設限居住政策，推動多元種族移民的社會認同感。
21世紀以來，新加坡城市更新以提高生活質量、提升經濟競爭力以及維持環境的可持續性為目標，進一步實現包容性發展。[11]2001年啟動的「電梯翻新計劃」、2007年啟動的「鄰里更新計劃」「家具改善計劃」「再創我們的家園計劃」等都以優化組屋的質量和設計作為目標，滿足居民日益增長的住房品質需求。
據相關數據統計，2018年新加坡已有83%的人口居住在組屋中，住房擁有率更是高達91%。2019年，為了使更多家庭擁有住房，新加坡又一次將申請家庭月收入調整至不高於9000新元。[12]
在「居者有其屋」的理念下，新加坡實現了公共住房的可持續性，在經濟發展的過程中，通過不斷完善居民居住環境、促進文化融合、保持社區活力、提升城市風貌，滿足了居民日益增長的物質生活需求。
結語
自建國以來，新加坡以「居者有其屋」為核心理念，大力發展公共住房建設，覆蓋了超過80%的居民，形成了以公共住房為主，私人住宅為輔的住房體系。
政府通過制定完善的法律體系、清晰的土地產權劃分，主導並保障了公共住房供給。另外，新加坡住房建設從政府主導的大規模的拆除重建，再到小規模的社區更新，與其經濟發展和產業結構密不可分。
回溯新加坡「居者有其屋」的制度理念，其公共住房體系具有普惠性、可支付性特點，同時保障了公共服務及配套設施的均等化。
與新加坡相比，我國幅員遼闊，住房市場在各省、市之間發展差異較大，民眾的剛性需求十分重要。可借鑑新加坡「居者有其屋」的理念，在提倡「共同富裕」的目標下，完善頂層設計、保證政策法律的融會貫通、建立多層次的住房體系，堅持「房住不炒」的定位，回歸住房的「居住」屬性。
參考文獻：
[1]王才強,沙永傑,魏娟娟.新加坡的城市規劃與發展[J].上海城市規劃,2012(03):136-143.
[2]戴志玲：《住房政策與生活改善：新加坡公共住房研究》，第44-45頁。
[3]貝貝,李剛.新加坡舊城改造經驗及啟示[J].合作經濟與科技,2011(09):14-15.
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