李婧：新加坡“居者有其屋”的住房经验探析

2016年中央经济工作会议首次提出，要坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”的定位，要求回归住房居住属性。党的十九大报告再次强调了“房住不炒”的定位，提出“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”今年，“房住不炒”又一次出现在政府工作报告中，明确了稳地价、稳房价和稳预期的“三稳”目标。当前，我国常住人口城镇化率已达到63.89%，城市数量达687个。随着城镇化的高速发展，城市发展的重点已由“增量扩张”转向“存量优化”，如何有效盘活存量住房资源、规范发展住房租赁市场是“十四五”时期的重要议题。

新加坡自1965年8月正式宣告独立以来，经过几十年的发展，不仅成为“亚洲四小龙”之一，同时在城市保洁方面有着“花园城市”的美誉。作为一个人口密度较高的岛国，新加坡从20世纪60年代脏、乱、差的“贫民窟”形象提升成为“宜居”的国际化都市，其城市建设的成功经验值得借鉴。本文着眼于新加坡住房体系的更新实践，分析其“居者有其屋”的成功经验，以期为我国城市更新提供启示意义。

作者：李婧，华南理工大学公共政策研究院研究助理、政策分析师。

政府强力推动，法律体系完善

新加坡的住房体系中，政府一直发挥着重要的推动作用。

一方面，新加坡政府通过设立专门的机构，统筹保障住房的供给。20世纪60年代初期，与东南亚很多城市一样，新加坡面临着住房短缺、失业率高、贫穷肮脏、传染病高发等城市问题。

1961年，新加坡经济发展局（Economic Development Board, EDB）成立，标志着新加坡大规模工业化运动的展开。此时，大量劳动密集型产业的形成进一步加重了城市中心区的严重拥挤。[1]据相关调查资料显示，这一时期有超过80%的家庭与他人共用住房，50%的住户处于极端拥挤，22%拥挤但不严重，28%不拥挤。[2]

在这一背景下， 1960年，新加坡成立了建屋发展局(Singapore Housing Development Board, HDB），取代了原先由殖民地政府组建的新加坡改良信托局（Singapore Improvement Trust, SIT），并开始建设公共住房（组屋），以安置和疏散人口。

1964年，新加坡提出“居者有其屋”计划，由政府保障中低收入群体的公共住房。同年为提升拆迁安置工作的效率，新加坡市区重建局(Singapore Urban Redevelopment Authority，URA)成立，其职责包括发展规划、开发控制、历史保护等，同时负责编制概念规划和总体规划。[3]

另一方面，新加坡通过概念规划（Concept Plan）、总体规划(Master Plan)以及开发指导规划（Development Guideline Plan）三级规划体系，提供全面融合的规划制度。[4]

新加坡概念规划是综合性的长期规划体系（40-50年的发展），确定长期土地使用政策，与我国的国土空间规划相似。

新加坡总体规划主要侧重于实施层面的发展控制，是中期性的规划体系（10-15年的发展），依据概念规划中的宏观政策，为地区提供实施性规划，与我国的控制性详细规划相似。

开发指导规划则是在总体规划的框架下，将新加坡划分为5个规划区域（DGP regions），再细分55个规划分区（planning areas），制定编制分区域的指导规划，具有很强的实施性。组屋的选址和规划就是依照新加坡的规划体系，由总体规划确定土地开发强度分区，概念规划确定土地利用及新镇体系布局，在控制和引导层面对住房建设提供了有力的法制保障。

在政府的强力推动模式下，新加坡形成了以公共住房为主、私人住宅为辅的住房体系。新加坡的公共住宅不仅满足了居民的住房需求，同时以可持续性为目标实现社会融合。1989年颁布的《民族融合政策》中规定，组屋必须按照各种族人口比例设定，形成种族混居。

2012年推出的“多代同购优先计划”，为父母与已婚子女联合申请的家庭提供优先权，鼓励跨代际混合居住。[5]此外，随着“主要翻新计划”“家居改进计划” “再创我们的家园计划”等住房更新政策的推进，组屋的社区服务功能日益完善，逐步满足居民日益增长的住房品质需求，实现“居者有其屋”的核心目标。

政府主导的市场化运作模式

新加坡的住房体系实行以政府为主导的市场化运作模式。

首先，土地以国有为主，政府不依赖土地财政。对于作为“城市国家”的新加坡来说，面对稀缺的土地资源，如何最大化且高效的配置土地是十分重要的。

为解决住房问题，1966年新加坡颁布的《土地征收法》中就已规定，在满足公共利益需求的前提下，赋予政府可低价征用土地的权力，为新加坡大规模低成本组建组屋提供了土地保障。经过几十年的发展，新加坡国有土地面积占比由建国初期的44%增长至2006年的87%。[6]

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